6 декабря 2005
«Газовые узлы» и раньше были стимулами к появлению различных инициатив по созданию концепции рынка газа в России. И сегодня вопросы либерализации, недискриминационного доступа, баланса газа, формирования биржевой торговли едва ли не перезрели.
Исправить ситуацию призваны предложения ФАС, которые для экономии времени прохождения по коридорам власти уже в виде проекта постановления направлены в Правительство. Цель: утверждение концепций «О развитии рынка газа РФ», «Об обеспечении недискриминационного доступа к газотранспортным системам РФ», «О внесении изменений в Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям», «О порядке использования газа в качестве топлива».
Скоро станет ясно, не перезрела ли с реформой сама Федеральная служба? Ведь теперь эти вопросы непосредственно, похоже, будет рассматривать сам Дмитрий Медведев. В новом для себя и для ФАС качестве...
«Если еще три года назад ситуация в газовой отрасли была достаточно благополучная, росло количество независимых организаций, их доля в газодобыче составила 14%, то сейчас она, на наш взгляд, начинает ухудшаться, - такую оценку в интервью «Вертикали» высказал заместитель руководителя ФАС Анатолий Голомолзин. - Возникают проблемы доступа к «трубе» независимых компаний, происходит монополизация региональных рынков газа, нет надлежащей инфраструктуры торговли газа, отсутствует организованная торговая площадка, аналог той, которая существует в электроэнергетике, либо в странах с более развитыми рынками газа... Площадка же «Межрегионгаза» не удовлетворяет общим интересам: независимые не могут в полной мере реализовать свой потенциал. Кроме того, не выстроена нормальная система договорных отношений в газовой сфере», - заключил он.
Проект Постановления Правительства
Но не будем спорить с Федеральной службой по поводу того, когда все перечисленные вопросы встали на повестку дня газового рынка России. Важно, что, обсуждая эти вопросы, экспертный совет ФАС, в состав которого входят представители ряда министерств и ведомств, пришел к следующему выводу: существует объективная необходимость прописать основные положения развития рынка газа в отдельном документе, который бы являлся аналогом Постановления Правительства в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте.
«Иными словами, требуется некий программный документ, который бы закрепил имеющееся консенсусное понимание и регламентировал бы последовательность действий по развитию рынка газа», - считает А.Голомолзин. Такой пакет документов был разработан ФАС, причем не в виде предложений, а уже в виде готового проекта постановления. (»Чтобы не затягивать», - комментируют в службе).
Итак, в состав пакета из четырех документов, с которыми «Вертикали» удалось ознакомиться, включены тексты проектов постановлений «О развитии рынка газа РФ», «Об обеспечении недискриминационного доступа к газотранспортным системам РФ», «О внесении изменений в Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям», «О порядке использования газа в качестве топлива».
Материалы подготовлены в рамках анонсированной в начале 2005 года программы ФАС по развитию конкуренции в газовой отрасли, которая активно обсуждалась всеми участниками газового рынка, включая независимые организации, «Газпром», Координатора рынка газа (КРГ), экспертов. В ходе дискуссии был очерчен круг «узких мест» (более десяти) на газовых рынках, требующих разрешения. Затронем некоторые из них, которые и обозначены ФАС в названных документах.
Либерализация рынка газа
Одно из самых уязвимых - либерализация рынка газа. Складывается впечатление, что ясность в этом вопросе присутствует только в одном: увеличение сектора нерегулируемого по отношению к регулируемому должно происходить поэтапно. Во всех остальных нюансах есть узелки, которые предстоит распутывать.
Теоретически нерегулируемый сегмент уже существует, говорят в ФАС, - это газ независимых организаций. Однако пока его цена в высшей степени привязана к цене регулируемого рынка некоторыми коэффициентами, которые применяются в зависимости от сезонности и вытекают из особенностей действующих правил поставки газа. На эти коэффициенты и ориентируются «независимые». Напомним, что согласно правилам поставки газа, если потребители перебирают газ в течение суток сверх определенного объема, они должны платить за него по повышающему коэффициенту: зимой этот коэффициент равен 1,5, летом - 1,1.
Иными словами, «независимая цена» все равно определяется не рынком, а понятиями. Что касается уже упомянутых правил поставки газа, они нуждаются в глубокой переработке, поскольку не воспринимаются рынком и не приспособлены к работе в условиях частичной и тем более полной либерализации.
Сюда добавляется и проблема с лимитами газа: каждая договорная кампания начинается с долгой дискуссии по этому вопросу, а все потому, что нет гибкой системы поставок. Отчасти поэтому поставляемый независимыми газ в рамках «федерального» газа, по большому счету, имеет очень ограниченные возможности для свободных перетоков. «Сургутнефтегаз» продает газ на Сургутскую ГРЭС, «Сибнефть» - в Омскую область, ИТЕРА - в Свердловскую, НОВАТЭК также поставляет газ всего в несколько регионов. Получается парадокс: свободный сегмент достаточно закрепощен.
Одной из вех на пути к либерализованному рынку призван стать уже давно лоббируемый «Газпромом» эксперимент по продаже 5% газа по свободной цене на организованной торговой площадке. Несмотря на отсутствие ярых поклонников этой идеи, ФАС предпочитает ее не отбрасывать. «На первом этапе предлагается продать определенные объемы газа «независимых» и «Газпрома», однако необходим жесткий контроль в том, чтобы холдинг не доминировал на стороне предложения», - отмечает замглавы ФАС.
Вот одна из приемлемых схем: на первом этапе может быть продано 5 млрд м3 «Газпрома», такой же объем выставляют и независимые производители. В качестве лага для поступательного ежегодного увеличения продаж в свободном сегменте можно взять 15% для всех промпотребителей (по аналогии с электроэнергетикой - рынок «5-15»): так, на следующем этапе, в 2007 году, регулируемый сегмент составит 85%; в 2008-м - 70% и т.д.
При этом каждый раз необходимо оценивать, какова ситуация на рынке: не происходит ли монополизации, действительно ли ценообразование является свободным. Таким образом, в перспективе можно выйти к тому, что в нерегулируемый сегмент перейдут все потребители, за исключение населения, бытовой сферы и других социальных слоев.
Торговая площадка и биржа
Отдельного внимания заслуживает развитие инструментов свободной торговли газом. Как сказано в подготовленном проекте соответствующего документа, основу свободного сектора рынка газа составляет, во-первых, спотовая торговля на организованной площадке, во-вторых, торговля газом на бирже, и наконец, торговля в рамках прямых двусторонних договоров (кратко-, средне- и долгосрочных).
Если говорить об организованной площадке, где торгуются физические объемы газа, для того чтобы она послужила рыночным индикатором, на ней должно торговаться примерно 10% газа. Дискуссионный вопрос здесь состоит в том, какую инфраструктуру использовать для этих целей: возможно, площадку Координатора рынка газа (КРГ), существует площадка «Межрегионгаза», которая, однако, далеко не так эффективна, как хотелось бы, а также Межрегиональная биржа нефтегазового комплекса (НП «МБНК»). Отвечая на этот вопрос, эксперты ФАС заявляют: главное, чтобы создаваемая площадка работала в интересах всех участников рынка, а не только «Газпрома».
Важнейшей составляющей развитого рынка является к тому же существование биржевой торговли. На бирже, по мнению ФАС, может также торговаться порядка 10% газа, а основной объем должен идти в рамках прямых контрактов. Если биржевые торги поставочные, то объем может присутствовать самый разный: поскольку биржа представляет собой торговлю производными инструментами, они могут существенно превышать объемы физически торгуемого газа, так как речь идет о многократной перепродаже контрактов. «В этом смысле мы говорим, что газ, проданный на биржевой площадке, должен найти свое место в «трубе» - это обязательное условие», - подчеркивает А.Голомолзин.
Доступ к газопроводам
Специфика подготовленного проекта постановления по доступу к газопроводам состоит в том, что он ориентирован на работу в условиях рынка, а важнейших элементов этого рынка пока не существует.
Одним из камней преткновения в вопросе недискриминационного доступа к газопроводам являются расхождения в балансировке газа: в основном проблемы с демонстративным отказом «Газпрома» независимым производителям в газотранспортных мощностях кроются здесь. В ФАС считают, что система балансов газа соответствующим образом должна быть скорректирована. В частности, будет разработан порядок формирования и утверждения перспективного баланса добычи и реализации газа в стране, где будет предусмотрено формирование ежегодного баланса (он будет являться основой для утверждения тарифов и формирования договорных отношений на нерегулируемом рынке). Кроме ежегодного, планируется разработать среднесрочный баланс газа (до трех и более лет) для увязки с Энергетической стратегией России и формирования оптимальных межтопливных соотношений.
Существует определенная увязка вопросов доступа и балансировки с торговлей на специализированной торговой площадке. Суточная неравномерность газопотребления такова, что потребитель неизбежно получает часть газа сверх предусмотренного ему объема, поэтому упомянутые нами коэффициенты в этом случае неизбежно применяются. «Но ведь эти коэффициенты достаточно схоластические, фактически взятые из головы, - поясняет А.Голомолзин. - Поэтому мы и говорим, что вопрос балансировки газа должен быть урегулирован в рамках торговли на независимой торговой площадке: потребитель должен иметь возможность приобрести недостающие объемы газа, тогда между поставщиком и потребителем будут выстроены нормальные рыночные взаимоотношения».
В проекте документа впервые вводится новое важное понятие - институт прерываемых контрактов, который также рассматривается ФАС как важный инструмент оптимизации ситуации с балансировкой и продажей газа. У некоторых потребителей нет необходимости приобретать газ на постоянной основе. Технологический процесс позволяет воспользоваться газом, когда для этого есть благоприятная конъюнктура (например, выпечь пирожки или изготовить кирпичи). Такие потребители должны получить возможность купить дешевый газ в нужном им объеме, а также иметь право отказаться от получения лишнего объема.
Присутствуют в этом документе и традиционно противоречивые для газовой отрасли вопросы, дискуссий о которых с независимыми производителями «Газпром» старается избегать. Это доступ независимых от монополии компаний к экспорту газа. После изменения статуса НОВАТЭКа, с которым менеджеры «Газпрома», хоть и морщась, но обсуждали эту тему, с дружественной «Газпрому» структуры в компанию-конкурента, возможность экспортировать свой газ превратилась для «независимых» и вовсе в фантом. Не покушаясь на «священную корову» - единый экспортный канал «Газэкспорта», ФАС в этом вопросе придерживается либеральной позиции: независимые производители должны иметь возможность получения выручки от поставки газа за пределы России, которая должна определяться пропорционально доле газа, добытого и сданного в Единую систему газоснабжения, с учетом поставок на внутренний рынок.
Наконец, ФАС обращает внимание на одну из основополагающих в вопросе доступа составляющих - стандарты раскрытия участниками рынка информации друг другу (такие стандарты раскрытия информации существуют в электроэнергетике). Ведь дискриминационность - это возможность сопоставить условия, на которых вам оказывают услуги, с условиями для вашего соседа. Пока у вас нет такой информации, вы не в состоянии дать адекватную оценку равноправности ситуации между вами и конкурентом. Цивилизованный рынок предусматривает возможность получения такой информации; законодательство при этом должно четко определять, какая информация должна быть открыта, а какая является коммерческой.
«Результатом развития газовой отрасли должно стать максимально эффективное, надежное и сбалансированное обеспечение потребностей страны в газе на основе развития предпринимательства, либерализации рынка газа при планомерном снижении государственного регулирования вне естественно-монопольной сферы деятельности», - заключается в документе ФАС.
Аналитическая служба «Нефтегазовой вертикали», Нефтегазовая вертикаль
