30 сентября 2006
В последнее время на рынках газа происходят достаточно серьезные изменения. За те два года, что обсуждается тема развития рынка газа у органов власти, организаций, которые работают в газовой сфере, сложился определенный консенсус в понимании того, в каком направлении нужно двигаться. Никто уже не ставит вопрос об имущественном выделении из ОАО «Газпром» естественной монополии - систем транспортировки газа, как необходимого предварительного условия для процесса реформирования. Дискуссии, которые в течение очень продолжительного времени велись на эту тему, оказались контрпродуктивными вместо того, чтобы заниматься поэтапным улучшением ситуации. В результате в реформировании газовой сферы имеет место отставание от других сфер, скажем, от электроэнергетики, от нефтяной сферы, от ряда других сфер.
Есть понимание того, какими могут быть этапы формирования газового рынка. Обсуждается концепция так называемого двухсекторного рынка газа. Речь идет о поэтапном сокращении регулируемого сегмента и расширении нерегулируемого, переходе как в регулируемом, так и в нерегулируемом сегментах, на систему прямых контрактов. Такой опыт есть в электроэнергетике. Необходим подготовительный период для выстраивания контрактных отношений сначала в регулируемом сегменте с переходом на нерегулируемый сегмент.
Возникает вопрос: какова зона конкуренции и насколько существуют предпосылки для конкуренции, за счет чего могут быть обеспечены условия конкуренции? То, что она может иметь место, подтверждает тот факт, что за короткий срок произошло увеличение доли независимых организаций газа до 14-15%.
Вопрос в том, насколько в свободном режиме они торгуют. Но факт остается фактом - независимые участники рынка начинают играть весомую роль на рынке. Независимые газовые компании, которые специализируются на разработке газовых месторождений, и нефтяные компании, которые одновременно добывают и нефть, и газ, обеспечивают основные приросты добычи газа. Этот сегмент имеет перспективы для расширения. В энергетической стратегии России его доля оценивается в 30% и более.
Каковы условия для конкуренции, когда мы имеем одного крупного участника рынка, который совмещает потенциально конкурентные и естественно монопольные виды деятельности, и целый ряд независимых участников рынка, которые, естественно, на газовом рынке обладают меньшими возможностями, чем доминирующие субъекты? Какие инструменты могут гарантировать формирование условий конкуренции? О какой конкуренции мы ведем речь?
Ответить на эти вопросы попытались в ФАС России в рамках разрабатываемой программы - Программы мероприятий Федеральной антимонопольной службы по развитию конкуренции в газовой отрасли (далее Программа). Кроме того, цельный программный документ необходим ФАС России для:
- определения приоритетных направлений деятельности Федеральной антимонопольной службы на рынках газа;
- проведения единообразной политики и практики применения антимонопольного законодательства на указанных рынках всеми территориальными управлениями и центральным аппаратом Федеральной антимонопольной службы;
- подготовки предложений Федеральной антимонопольной службы по формированию государственной конкурентной политики на рынках газа.
Базой для разработки Программы являлся опыт применения антимонопольного законодательства, в том числе на рынках газа, опыт проведения структурных реформ и зарубежный опыт.
Содержание и предлагаемые конкретные мероприятия, сформулированные в Программе, соответствуют положениям Энергетической стратегии России на период до 2020 года (далее Энергетическая стратегия), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.08.2003 №1234-р.
В соответствии с Энергетической стратегией России до 2020 года основной целью энергетической политики является эффективно развивающийся ТЭК, удовлетворяющий потребностям растущей экономики в энергоресурсах и интегрирующийся с мировыми энергетическими рынками. Главная составляющая энергетической политики - это развитие внутренних топливно-энергетических рынков. При этом один из главных инструментов энергетической политики должно выступать антимонопольное регулирование.
Энергетическая стратегия России на период до 2010 года
(утверждена распоряжением Правительства РФ от 28.08.2003 №1234-р)
РЫНОК ГАЗА
ЦЕЛИ:
1. Стабильное, бесперебойное и экономически эффективное удовлетворение внутреннего и внешнего спроса на газ;
2. Развитие единой системы газоснабжения и ее расширение на восток России;
3. Совершенствование организационной структуры газовой отрасли;
4. Обеспечение стабильных поступлений в доходную часть консолидированного бюджета;
5. Обеспечение политических интересов России.
МЕРЫ
1. Совершенствование недропользования и налогообложения в целях создания условий и стимулов для наращивания добычи и разработки новых газовых месторождений, в том числе малых и средних;
2. Обеспечение благоприятного режима развития газовой отрасли за счет создания условий для реализации производственного и инвестиционного потенциала, в том числе независимых производителей газа;
3. Получение максимальной выгоды от экспорта газа путем сохранения единого канала экспорта природного газа и заключения долгосрочных контрактов;
4. Государственная поддержка взаимовыгодных долгосрочных контрактов на импорт природного газа;
5. Совершенствование форм организации и участия государства в управлении газовой отраслью;
6. Формирование и развитие рынка газа на основе создания равных условий для всех производителей и потребителей газа.
ЭТАПЫ
1. Поэтапное повышение цен на газ;
2. Переход от регулирования оптовой цены на газ к установлению единого для всех производителей газа тарифа за его транспортировку;
3. Предоставление потребителям газа адаптационного периода;
4. Защита социально чувствительных категорий потребителей;
5. Развитие инфраструктуры внутреннего рынка;
6. Создание условий для развития независимых производителей газа;
7. Создание условий для формирования недискриминационного доступа;
8. Сохранение единой системы газоснабжения;
РЕЗУЛЬТАТ
Максимально эффективное, надежное и сбалансированное обеспечение потребностей страны в газе на основе развития предпринимательства, либерализации рынка газа при планомерном снижении государственного регулирования вне естественно-монопольной сферы деятельности.
В соответствии с Энергетической Стратегией России на период до 2020 года основная цель энергетической политики - эффективно развивающийся топливно-энергетический комплекс, удовлетворяющий потребностям растущей экономики в энергоресурсах и интегрирующийся с мировыми энергетическими рынками. Одной из главных составляющих энергетической политики является развитие внутренних топливно-энергетических рынков.
В Программе было выделено более 10 проблем или особенностей на рынках газа, которые, с точки зрения Федеральной антимонопольной службы, требуют решения или улучшения (в краткосрочном и/или долгосрочном аспектах) для развития конкуренции на указанных рынках.
К ним относятся:
1. Инфраструктура рынка газа,
2.Недискриминационность доступа (к мощностям и услугам) на рынках газа,
3. Монополизация конкурентного сегмента (сбыт газа) группой лиц ОАО «Газпром»,
4. Ценообразование (регулируемое) на рынках газа,
5. Ситуация в газовом хозяйстве (газораспределительные сети),
6. Согласование ОАО «Газпром» использования газа в виде топлива,
7. Балансы газа по Российской Федерации,
8. Распространение ОАО «Газпром» своей рыночной власти на смежные рынки,
9. Внешние рынки газа,
10. Рынок акций ОАО «Газпром»,
11. Рынок сжиженных углеводородных газов.
По каждой из указанных выше проблем или осбенностей в Программе представлены:
1. описание проблемы (особенностей),
2. краткая характеристика нормативно-правовой базы,
3. описание имеющегося опыта применения антимонопольного законодательства в части выделенной проблемной ситуации (в ряде случаев судебная практика по делам о нарушении антимонопольного законодательства, а также содержание предпринимаемых участниками рынка действий по решении указанной проблемы).
4.перечень мероприятий для развития конкуренции на рынках газа. В их составе выделены 3 категории мероприятий:
а) направленные на совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей отношения на рынках газа (законы, постановления Правительства Российской Федерации),
б) направленные на совершенствование методической базы и непосредственно деятельности антимонопольного органа,
в) подходы и принципы, которыми Федеральная антимонопольная служба предполагает руководствоваться при реализации установленных законодательством полномочий антимонопольного органа на рынках газа.
По некоторым вопросам представлен конкретный перечень нормативно-правовых документов, в которые необходимо вносить изменения и дополнения, а по другим - основные принципы формирования и развития конкурентных отношений на рынках газа.
Содержание Программы и сформулированные предложения были широко обсуждены со всеми участниками газового рынка, включая независимые организации, ОАО «Газпром», НП «Координатор рынка газа» и НП «Союзгаз», заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
В рамках исполнения положений Программы при ФАС России был сформирован Экспертный совет по вопросам развития конкуренции на рынках газа в Российской Федерации. В состав Экспертного совета вошли представители производителей, трейдеров, потребителей заинтересованных ведомств, научных кругов.
При экспертном совете ФАС по вопросам формирования рынка газа сформированы три рабочие группы: по формированию рынка газа, по правилам недискриминационного доступа, по совершенствованию антимонопольного законодательства. Пути реформирования рынка газа мы обсуждаем с независимыми участниками рынка, общественными и научными организациями, экспертами, что дает нам основание рассчитывать, что выработанные предложения и документы будет отражать действительно реальные условия формирования конкуренции.
Мы плотно работаем с «Газпромом». По решению наших руководителей создана совместная рабочая группа, от ФАС ее возглавляю я, от Газпрома - г-н Рязанов. Обсуждаем и идеологию реформы, и отдельные документы по основным направлениям развития рынка газа.
В соответствии с поручением Председателя Правительства М.Е.Фрадкова создана межведомственная рабочая группа по развитию рынка газа.
Предметом данной статьи являются первые два аспекта данной программы, а именно вопрос формирования инфраструктуры рынка газа и вопросы недискриминационного доступа к системе магистральных и распределелительных трубопроводов.
Формирование инфраструктуры рынка газа.
Нерегулируемый сегмент рынка газа может быть представлен тремя крупными секторами. В первую очередь речь идет о свободных прямых, скорее всего, учитывая специфику газовой сферы, долгосрочных договорах. Ведь во многом договорные отношения предопределяют реализацию длинных инвестиционных циклов в газовой сфере, обеспечивают стабильность взаимоотношений между поставщиками и потребителями газа.
Второй сектор свободного ценообразования - специализированная торговая площадка, которая должна работать в интересах всех участников рынка. Она должна быть зависимой от всех в равной мере таким образом, чтобы решения на площадке принимались в режиме консенсуса, чтобы она предлагала правила игры на этой площадке, которые в дальнейшем должны быть закреплены и в законодательных актах, и в актах правительства. При этом значительная часть правоотношений должна быть урегулирована самими участниками рынка. Необходимо обеспечить баланс между правовыми актами на уровне государства и взаимоотношениями, которые были бы закреплены в договорном порядке между участниками рынка.
Третий сегмент свободного ценообразования - это сегмент биржевой торговли. Система биржевых торгов производными финансовыми инструментами дополнит систему финансовых гарантий, позволит хеджировать риски, производить закупки по фьючерсным и опционным контрактам и иметь возможность завершить эти контракты физической поставкой.
Как минимум, можно говорить о 3 аспектах конкуренции в газовой сфере.
Первое, это конкуренция внутреннего рынка «газ - газ». В данном случае мы говорим о конкуренции газпромовского газа и газа независимых организаций. Сейчас на рынке сформировалась равновесная цена, которая отражает действительную ситуацию. Примерная цена на газ для независимых организаций выше примерно на 25% регулируемой цены на газ. Регулируемая цена на газ служит естественным ценовым ограничителем и ориентиром одновременно. Возможно поэтапное расширение присутствия газпромовского газа в нерегулируемом сегменте рынка.
Второе, это когда мы говорим о потенциальной конкуренции внутреннего газа и газа на внешних рынках. Внешние рынки газа не однородны. В некоторых странах, таких как США или Великобритания это конкурентные рынки, с организованными торговыми площадками, где в режиме конкуренции «газ - газ» торгуются наличные объемы газа, а также с биржевыми площадками, где торгуются контракты производственных финансовых инструментов. Эти ценовые индикаторы оказывают в свою очередь влияние на цены, формируемые в рамках двусторонних контрактов. На рынках других стран влияние на двусторонние контракты могут оказывать котировки нефтяных цен.
Речь идет о том, что есть, скажем, цена на европейском рынке по основным направлениям экспорта российского газа. Далее обратным отсчетом вычитаем из нее транспортную составляющую, пошлины и получаем соответствующий ограничитель цены внутреннего рынка. Выше цены на внутреннем рынке не должны быть, ниже могут, и их уровень определяется платежеспособностью потребителей. Степень защиты потребителей газа на внутреннем рынке определяется уровнем таможенной пошлины.
Третье, это возможности конкуренции на внутреннем рынке газа и альтернативных видов топлива, в частности конкуренция «газ - мазут», «газ - уголь». В силу очень существенного различия в уровнях регулируемых цен на газ и нерегулируемых цен на мазут и уголь, одномоментный переход к этому виду конкурентных отношений может привести к значительным негативным последствиям для существующих потребителей газа - промышленности и бизнеса. Вместе с тем, этот аспект конкуренции следует учитывать при формировании ценообразования, в частности для новых потребителей газа (за исключением населения), которые должны рассчитывать на газ уже по нерегулируемым ценам.
От того, какие мы механизмы будут реализованы в документах Правительства РФ, какие будут выбраны направления развития рынка газа, зависит формирование цены на газ именно на рыночном уровне, в полной мере учитывающей реалии экономической ситуации.
Основные направления развития рынка газа.
Комплексное и целенаправленное улучшение ситуации на рынках газа возможно в рамках принятия «Основных направлений развития рынка газа в Российской Федерации».
Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об основных направлениях развития рынка газа в Российской Федерации», подготовленный ФАС России, предусматривает этапность развития рынка газа в Российской Федерации, определяет содержание каждого из этих трех этапов, переход к которым предполагается осуществлять по результатам мониторинга реализации предыдущего этапов.
В соответствии с подготовленными предложениями и по итогам обсуждений развитие внутреннего рынка газа должно носить плавный, поступательный характер, при двухсекторной модели, заключающейся в постепенном расширении свободного и сокращении регулируемого секторов.
Рис.Трансформация рынка газа, млрд. м3
(по материалам ИНЭИ РАН и обсуждениям на Экспертном совете ФАС)
На нерегулируемом секторе предлагается реализовывать газ, добываемый производителями газа, не входящими в группу лиц ОАО «Газпром», газ ОАО «Газпром» сверх объемов, поставляемых на регулируемый сектор, а также импортный газ. При этом объемы свободно реализуемого ОАО «Газпром» газа будут ежегодно увеличиваться в соответствии с темпами сокращения регулируемого сектора с учетом недопущения при этом возникновения и (или) усиления доминирующего положения группы лиц ОАО «Газпром».
Формирование цен на газ в нерегулируемом сегменте, основу которого составят торговля в рамках прямых двусторонних договоров (кратко-, средне- и долгосрочных), а также (спотовая) торговля газом на организованной торговой площадке и торговля газом на биржевой площадке, будет осуществляться на основе баланса спроса и предложения.
Регулируемые цены целесообразно сохранить для населения и определенного на федеральном уровне состава организаций, финансируемых из государственного бюджета. Для всех остальных категорий потребителей газа на протяжении переходного периода должен поставляться как по регулируемым, так и по договорным ценам. Для них может осуществляться планомерное снижение объемов поставок по регулируемой цене (лимитов) от фактических объемов потребления газа. При этом должна быть обеспечена синхронизация соотношения свободных и регулируемых секторов в электроэнергетике и в газовой сфере. Предполагается, что все новые потребители будут приобретать газ по договорным ценам на нерегулируемом секторе рынка газа.
Сокращение регулируемого сектора рынка газа будет происходить таким образом, чтобы обеспечить необходимый объем инвестиций в развитие газовой отрасли и вместе с тем не подорвать конкурентоспособность отечественных производителей, особенно энергоемких.
Недостающие объемы должны покупаться указанными потребителями на нерегулируемом секторе рынка по свободной цене, определяемой балансом спроса и предложения.
Формирование цен на газ в регулируемом сегменте должно осуществляться исходя из принципа возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, а также установления обоснованной прибыли, с учетом конъюнктуры рынка.
В июле 2005 года на экспертном Совете по вопросам развития конкуренции на рынках газа при ФАС России рассматривался вопрос о сценариях развития рынка газа в Росси, где было показано, что при одновременном повышении оптовых цен на газ (вариант С3), как и при оставлении текущей ситуации без изменений (вариант С1) будет наблюдаться постепенное снижение темпов прироста валового внутреннего продукта, что вступает в противоречие, с том числе с положением Энергетической стратегии.
Формирование цен на газ исходя из рыночных условий, с учетом конъюнктуры рынка (вариант С2) будет способствовать устойчивому темпу роста валового внутреннего продукта.
Рис. Темпы роста ВВП в зависимости от цен энергоносителей, %
На основании изложенного, совершенно очевидно, что создание условий для формирования цен в газовой отрасли на основе рыночных принципов, является актуальной темой.
В рамках указанного выше проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об основных направлениях развития рынка газа» предлагается принять перечень и план-график подготовки проектов нормативных правовых актов по развитию рынка газа, к которым относятся, в частности, проекты Порядка недискриминационного доступа к газотранспортным системам и порядка использования газа в качестве топлива. Также к числу первоочередных, по мнению ФАС России, относятся также и изменения и дополнения в Правила поставки газа, разработка нового постановления Правительства Российской Федерации о порядке формирования балансов газа.
На первом этапе предлагается принять указанные нормативные правовые акты, а также провести эксперимент по продаже 5-10 млрд.м3 газа по свободным ценам на организованной торговой площадке. На втором этапе, имея надлежащую правовую базу, предлагается начать торговлю природным газом по рыночным ценам, с поэтапным расширением нерегулируемого сегмента рынка. На третьем этапе после 2010-2011 годов - сформировать окончательные условия для функционирования и развития торговли газом на рыночных принципах.
В целях контроля ситуации на рынке газа в Российской Федерации предлагается принять следующие методы государственного регулирования и контроля:
- государственное антимонопольное регулирование и контроль;
- государственный контроль в сферах, отнесенных законодательством к сферам деятельности субъектов естественных монополий, осуществляемый в соответствии с законодательством о естественных монополиях;
- государственное регулирование цен (тарифов) в сферах, отнесенных законодательством к сферам деятельности субъектов естественных монополий, осуществляемый в соответствии с законодательством о естественных монополиях;
- государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции (услуг, перечень которых определяется федеральными законами;
- таможенно-тарифное регулирование;
- контроль соотношения доли регулируемого и нерегулируемого секторов рынка газа.
Правительство Российской Федерации будет осуществлять постоянный мониторинг реализации положений «Основных направлений развития рынка газа в Российской Федерации» с представлением на ежегодной основе уполномоченными федеральными органами исполнительной власти доклада в Правительство Российской Федерации. На основе результатов такого мониторинга будут приниматься решения о дальнейшем осуществлении или корректировке соответствующих мероприятий.
Торговля газом на специализированной торговой площадке.
Формирование организованной торговли газом по свободным (коммерческим) ценам на краткосрочные поставки газа является важным методом развития свободного сектора рынка газа.
Торговля газом должна осуществляться на специализированной торговой площадке, которая будет учреждена всеми участниками нерегулируемого рынка газа. При этом такая площадка будет в равной степени зависеть от всех участников рынка, органов исполнительной власти, вырабатывающих условия ее эксплуатации на условиях консенсуса.
На площадке должна осуществляться торговля физическими объемами газа (спотовая торговля) в режиме на сутки (двое суток) вперед. Участниками торговли газом будут ОАО «Газпром» и хозяйствующие субъекты, входящие с ним в одну группу лиц; независимые производители газа; хозяйствующие субъекты, занимающиеся сбытом газа и не входящие с ОАО «Газпром» в одну группу лиц, которые отвечают установленным законодательством Российской Федерации квалификационным критериям; потребители газа, отвечающие установленным законодательством Российской Федерации квалификационным критериям.
Продавцы газа участвуют в торгах с подтвержденными объемами имеющегося в их распоряжении газа. На начальной стадии функционирования организованной торговли группа лиц ОАО «Газпром» предоставляет для торговли до 5 млрд.м.3 газа, а независимые производители газа также выставляют на торги не менее 5 млрд.м.3 газа. Доля газа, продаваемого на торгах группой лиц ОАО «Газпром», должна зависеть от того, насколько соблюдены условия конкуренции на стороне предложения газа и обеспечено отсутствие возможности доминировать и злоупотреблять доминирующим положением на этом сегменте рынка. (Проект такого постановления в настоящее время внесен Минпромэнерго по согласованию с ФАС и Минэкономразвития в Правительство РФ).
Покупатели газа участвуют в торгах с подтвержденным соответствующим оператором газораспределительной системы согласием осуществить распределение газа в объемах, заявляемых покупателем. Формирование эффективной торговли газом потребует разработки правил работы указанной площадки, стандартов и правил совершения операций на данном сегменте рынка.
Для обеспечения устойчивости организованной торговли газом и конкуренции участников рынка, являющейся основой для формирования экономически обоснованного уровня цен на газ, будет предусмотрен комплекс мероприятий по противодействию необоснованному росту или падению свободных (коммерческих) цен на газ, а также пресечению злоупотреблений доминирующим положением каким-либо участником (участниками) торговли и (или) картельных сговоров. Такие механизмы должны включать в себя постоянный мониторинг уровня цен, выявление подозрительных сделок и согласованных действий участников рынка, а также действенный механизм наложения санкций. Предполагается, то меры государственного контроля в этой части будут дополнены инструментами правил организованной торговли, позволяющими действиями организатора торгов предотвращать подобного рода нарушения.
На организаторов торговли газом целесообразно возложить обязанности регулярно публиковать информацию о складывающихся в результате торговли ценах на газ и объемах торгов.
Регулярное проведение торгов позволит формируемым ценам стать общепризнанными индикаторами конъюнктуры рыночных цен на газ, что позволит более активно использовать данные цены для целей налогообложения в соответствии с действующим налоговым законодательством.
Формирование в России организованной торговли газом по свободным ценам будет способствовать выявлению экономически обоснованного уровня цен на газ на внутреннем рынке, создаст условия стимулирования энергосбережения, повысит эффективность использования газотранспортной системы.
Развитие организованной торговли позволит выявить реальную ценность газа для потребителей, будет способствовать созданию стимулов к инвестициям в развитие инфраструктуры магистрального и регионального транспорта и хранения газа, в разработку новых месторождений, а также реализации новых экспортных программ.
Расширение сферы применения рыночных цен, увязывающих ценообразование с рыночным соотношением спроса и предложения, позволит снять проблему возникновения ресурсных ограничений на внутреннем рынке газа, упорядочить проведение договорных компаний, способствовать установлению межтопливной конкуренции, а также развитию долгосрочных контрактов, индикатором цены для которых должна служить цена, складывающаяся в результате торгов.
Правила недискриминационного доступа.
Одним из наиболее существенных факторов для создания равных условий на рынке газа станет решение вопроса недискриминационного доступа к основной технологической инфраструктуре, в частности к магистральным и распределительным трубопроводам.
В настоящее время проблемы доступа в основном решаются в рамках антимонопольного законодательства (пресечения нарушений - злоупотреблений доминирующим положением, а также контроля сделок экономической концентрации и сопровождения отдельных сделок требованиями, направленными на обеспечение конкуренции).
Вместе с тем, рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства, включая использование судебных механизмов, может занимать достаточно продолжительное время. Поэтому необходимо создание механизмов предупреждения нарушений антимонопольного законодательства в указанной сфере.
Пунктом 3 статьи 27 Закона РСФСР от 22.03.1991 №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» указано, что федеральными законами и иными нормативными правовыми актами могут устанавливаться требования, направленные на предупреждение создания дискриминационных условий и не противоречащие положениям данного Закона.
Этим же пунктом установлено, что требования, направленные на предупреждение создания дискриминационных условий, могут содержать требования об обеспечении доступа заинтересованных лиц к информации, позволяющей обеспечить сопоставление ими условий обращения товара и (или) доступа на рынок, и (или) о публикации указанной информации в средствах массовой информации, а также экономические, технические и иные требования.
Специфика вопросов недискриминационного доступа на рынках газа отражена в Федеральном законе от 31.03.99 №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», где содержится специальный раздел, касающийся специфики применения антимонопольного законодательства (глава VII «Антимонопольное регулирование газоснабжения»), в том числе статья, посвященная вопросам доступа. В соответствии со статьей 27 указанного Федерального закона организации-собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым организациям, осуществляющим деятельность на территории Российской Федерации, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных систем в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Порядок доступа к газотранспортной системе ОАО «Газпром в настоящее время определяется Положением об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества «Газпром», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 №858.
Вместе с тем, указанное Положение не достаточно детализировано, не содержит ряд положений, необходимых для создания равных возможностей конкуренции для потребителей услуг естественных монополий (транспортировка газа по газотранспортным системам).
В этих условиях стоит задача совершенствования действующего Положения об обеспечении доступа к газотранспортной системе и детализации всех существенных аспектов доступа к газотранспортным системам и предоставления соответствующих услуг, решение которой будет способствовать развитию конкуренции в газовой отрасли.
Правила недискриминационного доступа на рынках газа должны быть в достаточной степени детализированы, чтобы многие вопросы, связанные с доступом к услугам естественных монополий и к услугам коммерческой инфраструктуры на рынках газа, решались автоматически, а не были предметом долгого переговорного процесса и долгих разбирательств либо в антимонопольном органе, либо в судебных органах.
Федеральной антимонопольной службой с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в рамках исполнения поручений Правительства Российской Федерации, касающихся подготовки нормативных правовых документов по совершенствованию положений об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» и местным газораспределительным сетям, был разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «Об обеспечении недискриминационного доступа к газотранспортным системам в Российской Федерации» (далее - Проект постановления).
Проект постановления предполагает внесение изменений и дополнений в Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества «Газпром» (утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 №858).
Предлагаемый Порядок доступа к ГТС изложен в логике требований антимонопольного законодательства по определению технических, экономических и информационных требований посредством детальной регламентации процедур заключения договора оказания услуги на транспортировке газа по газотранспортным сетям (равенство условий доступа к услуге), исполнения договора (равенство условий оказания услуги), подсоединения к газотранспортным сетям и стандартов раскрытия информации организацией-собственником системы газоснабжения.
Основная цель Порядка доступа к ГТС заключается в совершенствовании и повышении эффективности механизма недискриминационного доступа к услугам по транспортировке газа по газотранспортным сетям, к услугам по технологическому присоединению к газотранспортным сетям, а также оказания этих услуг на недискриминационных условиях.
Указанные выше экономические, технические и информационные требования недискриминационности конкретизируются в:
- порядке заключения и исполнения договора оказания услуг по транспортировке газа по газотранспортной системе;
- порядке приема и учета газа для его транспортировки по газотранспортной системе;
- порядке передачи права доступа к газотранспортной системе;
- порядке балансировки газа в газотранспортной системе;
- порядке подсоединения к газотранспортной системе;
- стандартах раскрытия информации.
В Порядке доступа к ГТС определены понятия «транспортировка газа», «недискриминационный доступ к услугам по транспортировке газа по газотранспортной системе», «потребитель услуги по транспортировке газа», «прерываемые условия транспортировки газа», «дисбаланс», «плановый объем сдачи в газотранспортную системы (отбора из газотранспортной системы)», «отклонение», уточнено понятие «свободной мощности газотранспортной сети».
В Порядке доступа к ГТС услуги по транспортировке газа, которые могут предоставляться организацией-собственником системы газоснабжения или по ее поручению газотранспортной организацией, подразделяются на долгосрочную (транспортировка газа от пункта приема газа до пункта сдачи газа в период более 1 года), среднесрочную (от 1 месяца до 1 года) и краткосрочную (не более 1 месяца).
Порядок доступа к ГТС устанавливает существенные условия договора на оказание услуг по транспортировке газа, обязательства потребителя этих услуг и организации-собственника системы газоснабжения в соответствии с договором, детализирует процедуру представления организации-собственнику системы газоснабжения заявки для получения доступа к газотранспортной сети, исчерпывающий перечень требований к содержанию заявки, сроки ее рассмотрения и заключения договора на оказание услуг по транспортировке газа, а также конечный перечень ситуаций, в которых организация-собственник системы газоснабжения имеет право сократить или приостановить оказание услуг по транспортировке газа по газотранспортной сети, и порядок возобновления транспортировки газа.
В действующем Положении об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества «Газпром» (статья 10) при отсутствии достаточной для удовлетворения всех рассматриваемых заявок свободной мощности газотранспортной системы для распределения свободных мощностей газотранспортной системы для остальных организаций (за исключением имеющих приоритет в поставке) предусмотрен принцип (с учетом требований антимонопольного законодательства) пропорциональности заявленным объемам транспортировки газа, либо на конкурсной основе в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Вместе с тем фактически применяется принцип «первый пришел, первый получил», когда заявки организаций (за исключением имеющих приоритет в поставке) удовлетворяются по дате поступления заявки.
В Порядке доступа к ГТС предусмотрено дальнейшее углубление законодательно предусмотренных и практически реализуемых принципов распределения свободных мощностей газотранспортной системы для организаций (за исключением имеющих приоритет в поставке). Предполагается использование как принципа пропорциональности, так и принципа «первый пришел, первый получил». Заявки на получение среднесрочной и краткосрочной услуги по транспортировке газа будут удовлетворяться по дате поступления заявки, а заявки на получение долгосрочной услуги по транспортировке газа - пропорционально заявленным объемам транспортировки газа (для первого года получения долгосрочной услуги по транспортировке газа) и пропорционально заявленным объемам транспортировки газа с учетом перспектив развития газотранспортной системы (для последующих годов получения долгосрочной услуги по транспортировке газа). Такое различие объясняется, в первую очередь, необходимостью учета возможностей развития газотранспортной системы в перспективе.
Для обеспечения эффективного использования мощностей газотранспортной системы (в том числе с точки зрения недопущении возникновения ситуаций «простаивания» или недоиспользования газотранспортных мощностей, что особенно важно в условиях их дефицита) Порядком доступа к ГТС закрепляется принцип «используй или теряй» (»use-it-or-lose-it»), который будет действовать для потребителей долгосрочной и краткосрочной услуг по транспортировке газа. В соответствии с ним, если указанный потребитель в течение установленного срока не приступил к сдаче газа, сначала он уведомляется об этом в письменной форме организацией-собственником системы газоснабжения. Затем, если еще в течение определенного срока потребитель тем не менее не приступает к сдаче газа, действие договора об оказании услуг по транспортировке газа приостанавливается на период до 30 дней, а на величину мощности газотранспортной системы, законтрактованной данным потребителем, организация-собственник системы газоснабжения имеет право предоставить иным организациям краткосрочные услуги по транспортировке газа на прерываемых условиях транспортировки. Действие договора возобновляется не позднее 3 часов с момента уведомления потребителем услуг по транспортировке газа организации-собственника системы газоснабжения о начале сдачи им газа в газотранспортную систему.
Также в целях эффективного использования мощностей газотранспортной сети предусматривается возможность одним потребителем услуги по транспортировке газа вправе уступить (передать) другому потребителю услуги по транспортировке газа право доступа к газотранспортной сети для транспортировки газа (далее - право доступа). Это может быть осуществлено только на идентичных условиях доступа к газотранспортной системе и при своевременном уведомлении организации-собственника системы газоснабжения с приложением соответствующих сведений.
В целях поддержания безопасного и надежного функционирования газотранспортной системы Порядок доступа к ГТС определяет принципы и правила обеспечения баланса между сдаваемыми в газотранспортную сеть объемами газа и объемами газа, отбираемыми из нее (балансировка газа в газотранспортной системе).
Для каждого потребителя услуг по транспортировке газа организацией-собственником системы газоснабжения на ежесуточной основе рассчитывается «дисбаланс» (разница между объемами сдачи его в газотранспортную сеть и отбора из газотранспортной сети в соответствующие сутки). За его существование предусматривается соответствующая плата за дисбаланс. При этом для учета неравномерностей сдачи и отбора газа и его потребления, исходя из технических возможностей газотранспортных сетей, предполагается взимание платы за дисбаланс при условии превышения размера дисбаланса 5% от объема газа, сданного потребителем за сутки в газотранспортную сеть.
Кроме того, Порядком доступа к ГТС предполагается установление штрафных санкций за отклонение объема фактической сдачи газа в газотранспортную систему (отбора из газотранспортной системы) и планового объема сдачи в газотранспортную систему (отбора из газотранспортной системы) в соответствующие сутки. При этом долгосрочной услуги по транспортировке газа (для второго и последующих лет ее получения) предусматривается порядок уточнения ежемесячных плановых объемов сдачи (отбора) газа.
Условия доступа на рынок реализации газа связаны с условиями технологического подсоединения. Мероприятия по подсоединению определяют параметры выхода производителей и потребителей газа на товарный рынок. Обеспечение единых требований при осуществлении подсоединения обеспечит создание равных условий выхода (участия) производителей и потребителей газа на рынке и, соответственно, создаст условия для развития конкуренции и защиты законных интересов участников рынка.
В Порядке доступа к ГТС установлена процедура подсоединения к газотранспортным сетям, включая требования к потребителям и поставщикам для осуществления подсоединения, требования к содержанию и срокам рассмотрения заявки на подсоединение, подготовку и выдачу технических условий, заключение и исполнение договора о подсоединении к газотранспортной системе, а также критерии наличия технической возможности подсоединения.
Существенное значение для развития конкуренции имеет вопрос порядка предоставления и использования информации. Сами возможности конкуренции во многом зависят от доступности информации. Ограничение доступа к информации служит одной из наиболее распространенных форм злоупотребления доминирующим положением, и одновременно - наиболее опасной, поскольку оно создает стратегические барьеры входа для потенциальных конкурентов на рынок газа.
В Порядке доступа к ГТС установлены правила, порядок раскрытия информации и перечень информации, подлежащей раскрытию организацией-собственником системы газоснабжения. При этом предполагается, что часть информации раскрывается на ежегодной основе и должна быть доступна всем пользователям соответствующих услуг или организациям, желающим получить доступ к газотранспортной системе, посредством соответствующей информационную системы (программного обеспечения), к которому они вправе подключиться при взимании установленной организацией-собственником системы газоснабжения платы.
Проект постановления и Порядок доступа к ГТС широко обсуждался Федеральной антимонопольной службой с представителями независимых участников рынка газа - независимых производителей газа, его потребителей, саморегулируемых организаций, в том числе в рамках Экспертного Совета по вопросам развития конкуренции на рынках газа в Российской Федерации при Федеральной антимонопольной службе, а также с ОАО «Газпром» в рамках двусторонних консультаций.
По итогам состоявшихся обсуждений содержание проекта постановления и Порядка доступа к ГТС было доработано по многим позициям с учетом всех высказанных, в том числе заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, замечаний и предложений.
В настоящее время проект постановления прошел согласование с Минэкономразвития и Минпромэнерго и направлен на согласование в Министерство юстиции Российской Федерации, для последующего внесения в Правительство Российской Федерации.
А.Н. Голомолзин, заместитель руководителя ФАС России, Конкуренция и рынок
